刘晓 / 教育学博士，浙江工业大学教育科学与技术学院教授，浙江省职业教育现代化研究中心常务副主任
党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），提出了“完善职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展机制”，这是深入贯彻落实党的十九大精神、朝着“构建服务全民终身学习的教育体系”方向阔步前进的重大决策，明确了提高教育治理体系和治理能力现代化水平的总体方向和任务重点。职业教育作为我国教育事业的重要组成部分，其治理水平也将进一步决定职业教育新时代价值与效能的发挥，推动中国特色职业教育与培训体系建设各项工作的不断深化，进而为教育统筹协调发展打下坚实基础。笔者就今后一段时间我国如何提升职业教育治理水平谈谈个人的想法和建议。
一、审视新时代赋予职业教育的价值期许，拓展职业教育的丰富内涵
党的十九大以来，以习近平为核心的党中央着眼于中国特色社会主义进入新时代、开启全面建设社会主义现代化强国新征程，明确提出了“完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作”的部署，标志着我国职业教育发展战略已从“加快发展、构建职教体系”转向“完善体系、构建技能强国”，定位于“中国特色、世界水平的现代职业教育体系”的宏伟目标。“职业教育与培训体系”目标丰富了职业教育的内涵，标志着对现代职业教育体系的完善，开始从整个国家技能形成的角度构建。由于多方面的原因，过去社会对职业教育的理解，往往停留在狭义的学校职业教育系统内部，涉及的内容还是围绕职业学校人才培养层面如何改善和优化职业教育的办学模式改革，尚未站在全新的经济社会发展、技术变革、就业市场变化以及教育改革等宏观背景下，从国家技能形成体系的角度来审视职业教育的内涵、价值与功能发挥，导致职业教育在全社会的主体地位不够突出，在深化职业教育与培训改革，完善国家技能形成体系方面发挥的作用还不够明显，在职业教育系统外部的认可度不高等问题。新时代职业教育发展战略目标的提出赋予了“职业教育”更加广义的内涵。一是从内容维度上包括职业启蒙教育、全日制的职前培养、在职培训、专门化的社会培训项目以及老年职业教育体系，而不仅仅限于学历的简单衔接。这就需要我们在职业教育体系内部进行全面的审视，必须兼顾终身教育与人的终身发展，正式与非正式的职业教育与技能培训的协调，普通高等教育与职业教育的均衡。二是价值取向上由“就业准备”扩展为“从业所需”，进一步达到“体面劳动与体面就业”，赋予了职业教育认识新的实践哲学观，即职业教育的价值取向是：让学生们自信并能在成功的职业生涯中获得好工作，获得使他们能过上舒适生活的收入；让一个接受高度训练的人能胜任今天和未来所需技能的行业；接受良好职业培训的劳动者能够获得合理的高薪和福利；给社会的回报是低失业率和高生产率，同时保证政府有良好的税收并为职业教育买单。三是由科学技术进步、人口结构变化、社会经济发展以及社会成员多样化学习需求等给职业教育变革带来现实冲击，要求职业教育能够拥有一个更有张力的基于类型教育的发展模式。职业教育和培训体系服务的对象范围更广，教育对象除了常规的适龄青年外，几乎还包括了各个年龄段、各个职业和阶层的所有的人；形式更加多样化，职业教育和技能培训在教育形式、学制安排、授课形式等方面因人、因事制宜，灵活多样；内容更加实用，职业院校和培训机构在专业教学、技能培训过程中不是过分地强调课程的系统性和学科体系，而是实实在在从职业或岗位需要出发来设计课程的门类，坚持理论联系实际的原则。二、发挥政府和市场两个重要主体作用，强化政府与市场的合作型伙伴关系
长期以来，我国职业教育办学体制，主要是与高度国有化和计划经济相适应的、以政府为办学主体的单一体制，这在我国职业教育发展初期具有积极的保障作用。但随着市场经济体制的建立，市场主体已经发生了变化，企业成为市场的主体。而职业教育主要是培养生产、建设、服务、管理一线的高技能型人才，政府和行业、企业在职业教育发展中应起主导作用。但目前的问题是，我国企业、行业在职业教育发展中存在“主体地位缺失和错位”的现象，政府“包得过多，统得过死”的问题依然存在，这给我们过去的以政府为单一办学主体的职业教育办学体制带来巨大的挑战。在推动教育治理体系和治理能力现代化的进程中，我们必须把探索的目光转向市场办学的巨大潜能，核心就是要打破政府作为唯一管理机构和单一权力中心的现状，鼓励社会力量兴办职业教育，激发职业教育办学活力。
提升职业教育治理水平，要构建基于政府与市场的合作型治理模式，即同时发挥政府和市场的重要作用，处理好政府与市场的关系，优化政府职责体系，在办学体制上强化政府和市场的协作关系。这一模式的主要特点包括：一是基于多中心的治理原则，政府不再是国家职业教育治理体系的唯一主体，企业、社会组织甚至个人都可以成为治理权力的行使者；二是建立职业教育利益主体之间的协同伙伴关系，在平等协商基础上展开合作，建立伙伴关系和协调网络，使多个治理主体整合成为一个完整的治理体系，建立更科学的决策和评估机制，提高治理效果与效率，实现“善治”；三是对社会力量兴办职业教育合理定位，不能狭隘地理解为以往的“民办职业教育”，更不能将其目的理解为解决职业教育投资不足的权宜之计。应当是社会力量通过自筹经费，面向社会依法举办职业技术教育与培训事业，或者直接参与到职业学校的人才培养过程中，从事培养人的教育教学活动。概括来讲，主要包含两个层面：一是投身职业教育，即举办职业教育机构；二是支持职业教育，即发挥自身的资源优势，积极参与到职业院校的办学改革与人才培养的过程中。
三、明晰“政府”的角色与行为机制，处理好治理中的“央—地”关系
我国幅员辽阔，不同地区职业教育发展水平差异巨大，一个政策的出台从中央颁布到地方落实过程中会存在实践中的偏离，因此处理好中央和地方关系是提升职业教育治理水平的关键命题。长久以来，我国职业教育的管理始终未能彻底跳脱“一统就死、一放就乱”的不良循环。因此，如何在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性，这是我国职业教育治理过程中处理央地关系须遵循的基本原则，继续以有利于调动中央和地方“两个积极性”为取向，当前尤应考虑如何更加有效地调动地方的积极性。从提升职业教育治理水平出发，需充分发挥中央和地方两个积极性体制机制，理顺中央和地方在职业教育治理中的权责关系，构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系。中央政府、教育部等部门旨在健全职业教育政策和制度服务体系，着力优化职业教育发展良好环境，保障职业教育资源供给，优化投入结构，发挥好职业教育治理中的“服务者”“规划者”“管理者”角色。国务院相关部门要有效运用总体规划、政策引导等手段以及税收金融、财政转移支付等经济杠杆，加强对职业教育发展的统筹协调和分类指导；教育部承担对职业教育各级负责单位的规划、监管与督导；人社部承担对技工教育、职业培训机构的管理，统筹建立劳动者终身职业培训体系、建设技能人才队伍等；发改委直接推进职业教育产教融合的发展，致力于促进社会力量参与职业教育办学。与此同时，地方政府要当好“参与者”“推动者”“执行者”和“支持者”角色，切实保障职业教育的健康发展，保证职业教育的重要地位不动摇。各级党委政府要深刻认识职业教育事业对区域经济社会发展的重要贡献，在教育总体规划、经费投入、资源配置、土地供给以及教师队伍建设等方面把职业教育摆在更加突出位置，保障各级职业教育整体协调发展。各级党委政府要加强对职业教育的领导，树立正确的理念，按职业教育规律和人的发展规律来办职业教育、管职业教育，将深化职业教育改革的一张蓝图画到底，既要保障教育公平，又要让人民群众有教育获得感。提升职业教育治理水平必须有序推进、抓住重点。各地方政府首先应当尽快推动地方教育法律法规建设，加快地方职业教育法制建设进程，根据本地职业教育发展的实际，适时制定促进职业教育发展的地方性法规和国家相关教育法律法规的实施办法。政府要实质性地统筹各个相关部门，由专门机构和专人负责协调和落实，充分发挥统筹、协调的作用，制定相关的法律法规，规范政府、学校、企业等在办学中的权利与义务，通过投资、评估、指导等方法引导职业院校的发展方向，整体化推进职业教育。其次，运用多元手段协调各方利益，密切部门合作，赢得行业支持和社会参与，相互配合、互惠互利，通过创设环境、搭建平台、制定政策、提供信息服务等，引导职业教育机构面向市场，搞活机制，自主办学。其三，建立有效的督导与监督机制。进一步健全各级政府职业教育督导制度，探索建立相对独立的职业教育督导机构，独立行使督导职能。综上所述，职业教育作为一个国家和地区经济社会发展的基石，是其核心竞争力提升的根源。近年来，随着我国经济社会发展、产业转型升级以及各项国家重大战略的稳步推进，对高素质劳动者和技术技能人才的要求不断提高，对职业教育赋予了新的期许。党的十九届四中全会审时度势地提出了“完善职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展机制”的战略目标，蕴含着科学、协调发展职业教育的新要求。未来我国职业教育的发展环境将进一步优化，社会服务能力将进一步加强，职业教育的办学体制也将进一步改善。从提升职业教育治理水平角度出发，只有进一步丰富和拓展职业教育的内涵，构建基于政府与市场的合作型治理模式，并进一步处理好职业教育决策执行中的“央—地”关系，才能应对过去以政府为单一办学主体的体制挑战，打破政府作为唯一管理机构和单一权力中心的现状，实现办学主体的多元化，其最终目标是建立一种由各利益相关方自主参与，基于自主合作的符合共同利益的职业教育治理机制。
引用本文请标注：别敦荣，李祥，汤晓蒙，刘晓，孙俊华. 职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展——“构建服务全民终身学习的教育体系”笔会系列一[J].终身教育研究,2020(2):4-18
来源：终身教育研究
